REGENERACIÓN, TERRITORIAL Y URBANA COMO BASES PARA UN NUEVO DESARROLLO_Teresa Arenillas

Compartimos por su interés, una reflexión previa al debate LOS PROBLEMAS DE LA REGENERACIÓN URBANA. Experiencias de Barcelona y Madrid, celebrado el pasado 16 de enero.

Afrontamos un cambio de época en el que los retos socioeconómicos, energéticos y ambientales requieren nuevas respuestas globales y locales. El territorio, las ciudades y la ciudadanía constituyen piezas claves de ese cambio. Las nuevas necesidades de integración y cohesión social, de adaptación a las necesidades productivas de la sociedad del Cambio Global, o de menor consumo energético, obligan a una nueva perspectiva en la que el papel de la Regeneración territorial y urbana deben jugar un papel fundamental como bases para un Nuevo Desarrollo no discriminatorio y cohesionado socialmente, bajo en consumo de energía, accesible y con movilidad sostenible.

Se trataría de buscar propuestas urbanas alternativas a los efectos perversos de la globalización que se manifiestan (en palabras de Harvey)  tanto en procesos de gentrificación y especialización de las áreas centrales como en los territorios periféricos dónde la ciudad se disuelve.

“La creación de nuevas geografías urbanas bajo el capitalismo supone inevitablemente desplazamiento y desposesión, como horrorosa imagen especular de la absorción del capital excedente mediante el desarrollo urbano”…..” Los  procesos de destrucción creativa implican la desposesión de las masas urbanas de cualquier derecho a la ciudad, reconfigurando la ciudad de acuerdo a los intereses de los promotores inmobiliarios, mientras sigue vendiéndose como lugar óptimo para los grandes negocios y un destino fantástico para los turistas, convirtiendo partes de la ciudad en un lugar de acceso restringido para los ricos , mientras los pobres son desplazados a las periferias“. (“Ciudades Rebeldes”. D. Harvey 2013)

Si en el siglo XIX regenerar la ciudad significó en muchas ocasiones destruir parte de ella para de recomponerla física, social y económicamente (procesos de reformas higienistas tipo Haussmann),  el  siglo XX  intensifica la dinámica precedente con las operaciones denominadas de sventramento o renewal  que coinciden en la destrucción de la ciudad existente y consecuentemente del patrimonio edificado. Esta destrucción masiva de patrimonio disparó algunas alertas de manera  que desde entonces se simultaneará la destrucción con las primeras declaraciones de centros urbanos históricos protegidos en los que, en general, como veremos más adelante, tampoco se resolverá el tema de expulsión de la población iniciada con  las otras operaciones de renovación urbana.

Las operaciones de renovación, a partir de mediados del siglo XX,  son  paralelas a la expansión urbana en auge y se producen de modo intermitente según los ciclos económicos ya que las crisis  son mas partidarias de la conservación, pero en general, el siglo XX considera la ciudad consolidada como un espacio de oportunidad económica, aprovechando sus rentas de posición y expulsando por tanto a los grupos  mas desfavorecidos.

Pero también a  mediados del  siglo XX aparecen algunas alternativas a ese mecanismo generalizado. Es el  Ayuntamiento comunista de la ciudad de Bolonia  quien, en  los años sesenta, siendo concejal de urbanismo Giuseppe Campos Venuti, afronta el reto de conservar en su conjunto el tejido urbano de una ciudad histórica y esto supone conservar no solo la estructura urbana sino también el patrimonio, los usos, y sobre todo la población, con aquellas famosas cinco salvaguardias: pública, social, productiva, ambiental y programática.

Este concepto integrado de entendimiento de los cascos históricos, incluido el mantenimiento de la población se trasladará a la “Carta de Amstedam del Patrimonio Arquitectónico” de 1975 y de ahí pasará a los primeros programas piloto españoles de rehabilitación integrada de centros históricos urbanos y rurales de finales de los 70 y primeros 80 dónde es  una preocupación general, manifestada por todos los documentos de la época, la conservación del tejido urbano integrado, manteniendo la población residente, objetivo no alcanzado en casi ninguna de las ocasiones. Todos los textos que analizaron aquellos proyectos concluían que habíamos avanzado en el modo de intervenir en lo físico, en la mejor calidad arquitectónica, pero no en lo social y muchos de estos núcleos quedaban como centros turísticos absolutamente gentrificados.

El arquitecto Campos Venuti, treinta años después de la operación de Bolonia, la analiza y concluye que hubo muchas cosas que no salieron como debían, entre otras el problema del mantenimiento de la población. Pero entiende que en cierto grado es inevitable cierta transformación, sobre todo con la incorporación de jóvenes para no desembocar en una población envejecida. En cambio cree que es  crucial la salvaguardia funcional con el mantenimiento de los usos de vivienda, pequeño comercio y artesanado de servicios.

La Regeneración Urbana Integrada y la Rehabilitación de Edificios no es por tanto algo nuevo aunque ahora adquiera un especial protagonismo ligado a la crisis actual económica, inmobiliaria y ambiental, al igual que su anterior auge estuvo vinculado a la crisis del petróleo del 73.

Nuestra legislación estatal recogió desde 1983 en el primer  “Decreto de Rehabilitación” la figura de la las ARIS ( Áreas de Rehabilitación Integrada), sin duda derivadas de los ejemplos italianos de conservación del patrimonio. Estas ARIS  incluían no solo los centros históricos sino también los barrios desfavorecidos, otra cosa es el escaso desarrollo que en ese momento tuvieron.

A esta idea de rehabilitación urbana, muy vinculada en origen a la evolución de los conceptos de conservación del patrimonio, se vendrá a solapar un largo proceso de debate europeo sobre la sostenibilidad, surgido con la definición de “desarrollo sostenible” del informe Brundtland o con el concepto de huella ecológica. Se va construyendo a través de documentos como el  Tratado de la UE de 1992, El Quinto Programa de 1993, La carta de Aalborg de 1994, el documento “Hacia una política urbana” de 1997, la “estrategia territorial” de 1999,  la carta de Leipzig de 2007 o los mas próximos como la “Estrategia Europa 2020” elaborada en 2010 y la Declaración posterior de Toledo también de 2010.

Estos documentos van fijando con  mas o menos acierto algunas de las ideas que se irán consolidando en el debate abierto sobre los retos y las oportunidades de nuestras ciudades y nuestro territorio hacia un futuro menos insostenible que el actual. Todos ellos hablan del impulso de los valores de sostenibilidad ambiental, eficiencia económica y equidad social como las tres “patas” fundamentales e inseparables de la sostenibilidad. A estas “tres patas” iniciales se unirán  lo cultural y la gobernanza como dos  cualidades también imprescindibles.

Todos estos textos nos conducen a la propuesta de un modelo urbano compacto, complejo, diverso, respetuoso con su entorno, bien diseñado, poco consumidor de suelo, agua, energía y otros recursos , poco productor de residuos  y que da clara prioridad a la implicación de los ciudadanos , al gobierno integrado de la ciudad y a la evaluación de los resultados obtenidos en cualquier plan o proyecto. Modelo que conduce más a la Regeneración Urbana que a la expansión de la ciudad.

Derivada por tanto de forma mas inmediata de la carta de Leipzig, que hacía hincapié en los barrios desfavorecidos, y de la “estrategia Europa 2020” ,  la “Declaración de Toledo” de 2010 tiene como eje central la “Regeneración Urbana Integrada” como proceso planificado que ha de superar los esquemas parciales para abordar la ciudad como un todo funcional con el objetivo de equilibrar y desarrollar la complejidad y diversidad de las estructuras sociales, productivas y urbanas impulsando a la vez una mayor eco-eficiencia ambiental.

La Directiva Energética de 2012, con rango mas ejecutivo, pondrá en primer plano todo lo relacionado con la rehabilitación e incluso renovación energética olvidando en ocasiones el carácter integrado (económico-social-ambiental) que había perseguido toda la elaboración anterior.

Pero toda esta elaboración teórica, quizá con  excesivos documentos, no parecía haber dado los resultados deseados al menos según refleja una encuesta europea sobre Regeneración Urbana elaborada en 2010 por el Instituto Universitario de Urbanística de Valladolid.

Concluye la encuesta que:

1- La Regeneración Urbana no es un campo disciplinar consolidado. Hay gran diversidad en las fórmulas de intervención.

2- No hay aproximación global a la ciudad en su conjunto. No se avalúan los  efectos de las acciones  sobre el conjunto la ciudad e incluso sobre el barrio en el que se interviene.

3- En todos los casos son enfoques muy fragmentados y parciales o sectoriales. Se concreta en ámbitos muy particulares y con objetivos específicos como turismo, vivienda , transporte etc. Unas veces son intervenciones físicas y otras sociales o económicas. Raramente se integran ambas.

4- Todas la operaciones de Regeneración Urbana se agrupan en realidad en torno a dos tipos fundamentales :

4.1- Acciones sobre áreas centrales : cascos históricos o espacios en declive de la ciudad tradicional con posición central. Los resultados son de clara gentrificación (sustitución de la población) y expulsión de actividades tradicionales. Suelen intervenir promotores privados en operaciones mixtas, con transferencias importantes de recursos públicos a operadores privados. Cursan con desalojos, alza de valores inmobiliarios, exclusión de los estratos de población mas modestos y de las actividades menos competitivas. No suele haber evaluación de efectos a medio y largo plazo y por otra parte suelen ser operaciones valoradas positivamente en las encuestas.

4.2- Acciones en barrios vulnerables o desfavorecidos. Son operaciones de normalización que intentan igualar las condiciones de determinados barrios a un rango medio, mitigando los conflictos sociales. Se actúa sobre todo en vivienda, educación, espacio público y transporte. Con frecuencia se relacionan con integración de inmigrantes. Son operaciones de escaso interés inmobiliario y casi siempre de intervención pública y a veces con la colaboración de usuarios propietarios. Suelen mantener las condiciones demográficas y sociales de origen y por tanto la consolidación del estrato social previamente estratificado.

Hay algunas intervenciones que podrían clasificarse de carácter intermedio aunque sus efectos reales las sitúan mas cerca del primer grupo. Son áreas obsoletas, muchas industriales, que han adquirido posiciones centrales en la ciudad, con población vulnerable pero posición central, que suelen resolverse a favor de lo segundo, con gentrificación y cambios de actividad.

5- Pervive la ciudad como instrumento económico frente a su consideración como organismo social. Además, estos tejidos intervenidos  se vuelven mas productivos o rentables a corto plazo, pero económicamente menos sostenibles y mas gravosos a largo plazo para el resto de la ciudad.

El resultado de esta encuesta  es una razón mas para reclamar una aproximación global y verdaderamente integrada  o de estrategia de ciudad en su conjunto, para sugerir principios de equilibrio, complejidad y eficiencia sostenible en la práctica de de la “regeneración urbana integrada”, incorporando al desarrollo urbano y territorial la regeneración de la ciudad existente y sus aun muy vigentes “cinco salvaguardias”. Ojala  alguna de las nuevas actuaciones emprendidas en los últimos años vayan en esta dirección.

[i] Texto entresacado de otro más amplio elaborado para el VII CIOT en 2014.

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